NDU.KR.UA — Інфохаб: парламентська аналітика України

Останні аналітичні документи Європейського парламенту у межах STOA фактично фіксують початок нового етапу. Йдеться не просто про автоматизацію окремих адміністративних дій чи пришвидшення документообігу. Йдеться про зміну логіки самого законотворення: від фрагментарної роботи з текстами до цілісного управління регуляторним циклом, де кожен етап — від виявлення проблеми до оцінки результатів дії закону — може бути підсилений цифровими інструментами.

Для України ця тема не є абстрактною європейською дискусією. У нинішній безпековій ситуації, в умовах війни, масштабної відбудови, потреби у швидких, якісних і сумісних з правом ЄС рішеннях, питання цифровізації законодавчого процесу виходить на рівень стратегічної державної політики. Якщо Європейський Союз переходить до моделі цифрового парламентаризму, Україна має не наздоганяти цей процес із запізненням, а вбудовуватися в нього вже зараз.

Закон більше не є лише текстом

Традиційна правова культура тривалий час сприймала закон передусім як завершений письмовий текст. Якість закону оцінювалася через юридичну техніку, логіку норм, відповідність Конституції, узгодженість зі змістом інших актів і політичну прийнятність. У цифрову епоху цього вже недостатньо.

Європейський підхід, який дедалі виразніше проявляється в аналітиці STOA, виходить з того, що сучасне законодавство має розглядатися не тільки як текст, а як структурований регуляторний об’єкт. Тобто як масив пов’язаних між собою норм, даних, посилань, дефініцій, поправок, процедурних слідів та оцінок впливу.

Саме тому в центрі уваги опиняються такі поняття, як machine-readable legislation, interoperability, metadata, semantic search, amendment simulation, ex-ante assessment та ex-post evaluation. Усі вони описують одну й ту саму тенденцію: законодавство має бути не лише написаним для людини, а й зрозумілим для цифрових систем.

Це фундаментальна зміна. Вона означає, що якість закону в найближчому майбутньому визначатиметься не лише тим, наскільки переконливо написана його пояснювальна записка чи наскільки вдалим є політичний компроміс, а й тим, наскільки добре норма інтегрується в цифрову архітектуру державного управління.

Чому Європейський Союз переходить до AI-підсиленого законотворення

Причин для цього кілька, і всі вони мають системний характер.

1. Зростання складності регулювання

Європейське законодавство охоплює дедалі складніші сфери: цифрові ринки, платформи, штучний інтелект, кліматичний перехід, промислову трансформацію, кібербезпеку, енергетичну стійкість, оборонні ланцюги постачання, транспортну сумісність, стале фінансування. У такій ситуації традиційних людських ресурсів уже недостатньо для швидкого і повного аналізу всіх взаємозв’язків.

2. Прискорення політичного циклу

Інституції змушені працювати в умовах постійних криз. Політичне рішення має готуватися швидше, але без втрати якості. Це створює попит на інструменти, які здатні швидко:

• виявляти проблеми та прогалини у праві;
• структурувати великі масиви поправок;
• знаходити суперечності між нормами;
• оцінювати потенційні наслідки рішень.

3. Переорієнтація на модель better regulation

Європейський Союз давно рухається до регулювання, заснованого на доказах, порівняннях, оцінці результативності та зменшенні зайвого адміністративного навантаження. Але без якісних даних і цифрової інфраструктури ця модель не може працювати повноцінно. Саме тому цифрові інструменти розглядаються не як додаток до регулювання, а як його передумова.

Три стадії нового законодавчого циклу

У дослідженні STOA законодавчий цикл представлено через три великі стадії: ідеація, розробка та оцінка. Такий підхід дуже важливий, адже він руйнує звичне уявлення про те, що цифровізація потрібна лише для етапу написання тексту закону.

Ідеація

На цій стадії цифрові інструменти допомагають виявляти регуляторні потреби, аналізувати парламентські дебати, збирати та структурувати сигнали від громадян, зацікавлених сторін, експертів і державних органів. Іншими словами, йдеться про цифрове виявлення політичної проблеми ще до підготовки законопроєкту.

Розробка

Це стадія, де цифрові інструменти найбільш розвинені. Вони допомагають готувати тексти, вести спільне редагування, перевіряти внутрішню узгодженість, аналізувати поправки, відстежувати зміни та прогнозувати, як нова норма вплине на чинне законодавство.

Оцінка

Найслабший, але стратегічно найважливіший етап. Саме тут закон має пройти перевірку реальністю: чи досяг він мети, чи не створив зайвий тягар, чи не виявився неефективним або надмірним. Звіт прямо вказує, що інструменти для цього етапу поки що недостатньо розвинені, передусім через брак структурованих даних і єдиних методологій.

Які інструменти вже використовуються або тестуються

Один із найбільш цінних аспектів дослідження — аналіз конкретних інструментів у різних країнах та інституціях. Це дозволяє побачити, що цифровий парламентаризм уже не є концептом. Він поступово стає практикою.

LEOS

Європейська система LEOS є одним із найважливіших прикладів. Вона забезпечує структуроване редагування законодавчих текстів, підтримує співпрацю кількох користувачів, контроль версій, шаблони та машинозчитуваний формат. Найголовніше — LEOS базується на стандартизованій структурі даних, що створює основу для подальшої інтеграції AI-функцій.

GenAI4Lex-B

Італійський приклад показує, як генеративний AI може використовуватися для аналізу правових джерел, підсумовування поправок і перевірки відповідності нових норм чинним стратегіям та правовим рамкам.

LLaMandement

Французький кейс демонструє, як великі мовні моделі можуть допомагати в узагальненні поправок до законопроєктів. Це особливо важливо там, де обсяг змін надто великий для оперативної ручної обробки.

HANS

Естонська система автоматичної транскрипції парламентських дебатів показує, як AI може пришвидшити створення офіційного парламентського запису і підвищити доступність законодавчого процесу для суспільства.

MOPED

Словенський MOPED є прикладом модульної системи, яка поєднує управління документами, підготовку законів, планування процедур та елементи оцінки законодавства.

AI Legislab, Bundestag-Mine, Parlex, RIA, Ulysses Suite

Інші приклади демонструють різні траєкторії цифровізації: від аналізу парламентських матеріалів і прогнозування політичної реакції до цифрового супроводу оцінки впливу, аналізу поправок, транскрипції, класифікації та збору громадського зворотного зв’язку.

Звідси ключовий висновок: Європа не створює одну універсальну систему. Вона створює екосистему цифрових функцій, які можуть комбінуватися залежно від потреб конкретного парламенту.

Головний висновок STOA: цифровізація має бути функціональною, а не модною

Одна з найсильніших ідей звіту полягає в тому, що парламенти не повинні впроваджувати технології заради самих технологій. Потрібен не технооптимізм, а функціональна логіка.

Інакше кажучи, питання не в тому, чи має парламент використовувати AI, а в тому, які саме парламентські задачі потребують цифрового підсилення.

Саме тому STOA пропонує перший стратегічний напрям — functionality-first roadmap. Це означає, що цифрова трансформація повинна починатися з визначення найбільш корисних функцій:

• виявлення прогалин у регулюванні;
• перевірка зовнішньої узгодженості правових актів;
• забезпечення внутрішньої узгодженості законодавчих текстів;
• моделювання впливу поправок на чинне право;
• оцінка результативності законів після їх набрання чинності.

Це дуже важливий сигнал і для України. Нам потрібна не абстрактна “цифровізація парламенту”, а конкретна архітектура законодавчої роботи: що саме цифровізуємо, для чого, в якій послідовності, якими стандартами та якими ресурсами.

Стандарти даних як основа законодавчої модернізації

У звіті кілька разів наголошується: без структурованих даних жодна серйозна цифрова трансформація не буде сталою. Саме тому настільки важливими є стандарти на кшталт Akoma Ntoso та EuroVoc.

Для нефахового читача це може виглядати як суто технічне питання. Насправді ж ідеться про основу правової сумісності. Якщо законодавчий текст має стандартизовану структуру, тоді цифрова система може:

• правильно зчитувати його логіку;
• розуміти посилання і дефініції;
• автоматично перевіряти внутрішні зв’язки;
• знаходити колізії;
• будувати аналітику впливу;
• порівнювати версії;
• вбудовувати національні акти в спільний європейський правовий простір.

Якщо ж дані неструктуровані, якщо закон є лише PDF, Word-файлом або набором фрагментів без єдиної логіки, тоді навіть найдосконаліший AI не здатен працювати надійно.

Саме тому третій стратегічний напрям STOA — це interinstitutional legal data-structuring initiative. І це, без перебільшення, одна з найбільш недооцінених, але найважливіших пропозицій усього звіту.

Проблема, яку Європа визнає відкрито: фрагментація

Європейський Союз уже має численні цифрові рішення, але вони створювалися нерівномірно, в різних інституційних контекстах, різними мовами, за різними процедурами і не завжди з урахуванням подальшої сумісності.

Це призводить до того, що навіть успішні національні рішення не завжди можна легко перенести в інші парламенти. Звідси четвертий стратегічний напрям — European inter-parliamentary interoperability framework.

Логіка цього підходу проста: держави повинні зберігати інституційну автономію, але водночас отримати можливість працювати на спільних стандартах, повторно використовувати модулі, зменшувати дублювання витрат і розбудовувати загальноєвропейську законодавчу інфраструктуру.

Для України ця проблема буде особливо відчутною. Якщо ми модернізуватимемо законодавчий процес за власною логікою без прив’язки до європейських форматів, то згодом отримаємо дорогу і малосумісну систему. Якщо ж закладати сумісність одразу, вартість переходу буде нижчою, а інтеграція до ЄС — реальнішою.

AI у парламенті: між ефективністю, нейтральністю і цифровим суверенітетом

Ще один надзвичайно важливий блок звіту — питання довіри до AI. Європейські інституції бачать не тільки переваги, а й ризики. Серед головних:

• упередженість моделей;
• непрозорість логіки висновків;
• залежність від комерційних рішень третіх країн;
• ризики для політичної нейтральності;
• проблеми кібербезпеки і захисту даних;
• надмірна довіра до AI-висновків без належного людського контролю.

У цьому контексті п’ятий стратегічний напрям — guidance on acceptable use of commercial AI models — є абсолютно логічним. STOA фактично визнає суперечність, яка вже існує у багатьох парламентах: з одного боку, інституції говорять про цифровий суверенітет і обережність, а з іншого — депутати та співробітники вже використовують комерційні AI-сервіси у щоденній роботі.

Тому питання стоїть не як заборона або повна свобода, а як розробка правил:

• що саме дозволено робити за допомогою AI;
• для яких завдань потрібна обов’язкова перевірка людиною;
• які дані не можна передавати зовнішнім моделям;
• як оцінювати політичну нейтральність моделей;
• які вимоги ставити до прозорості та відповідальності.

Для України цей блок має ще гостріший вимір. У воєнних умовах питання цифрового суверенітету і захисту чутливих державних даних не є теоретичними. Вони безпосередньо пов’язані з безпекою, стійкістю інституцій та довірою суспільства.

Найслабше місце сучасного законотворення: оцінка ефективності законів

Окрема сила звіту полягає в чесному визнанні того, що етап оцінки законів залишається найменш розвиненим. Багато парламентів вміють писати норми і навіть супроводжувати їх прийняття, але набагато гірше вміють відповідати на просте запитання: чи спрацював закон ?

Саме тому STOA виділяє другий стратегічний напрям — створення основи для enhanced monitoring, ex-ante impact assessment and ex-post evaluation.

Практично це означає потребу:

• формулювати чіткі цілі закону ще на етапі його підготовки;
• визначати індикатори результативності;
• закладати механізми збору даних;
• створювати єдині методології оцінки;
• пов’язувати законодавчу політику з доказами її реального впливу.

Це один із найважливіших уроків і для України. Ми часто оцінюємо закони через сам факт їх прийняття, політичний резонанс або зовнішню підтримку. Але в логіці європейського парламентаризму цього вже недостатньо. Закон має бути не тільки прийнятим, а й перевіреним на ефективність.

Що це означає для українського парламенту

Для Верховної Ради України ця дискусія має не академічне, а практичне значення. Якщо дивитися на тему тверезо, можна виділити кілька базових викликів.

1. Український законодавчий процес залишається переважно текстоцентричним

Попри окремі елементи електронізації, більшість процедур все ще побудована навколо документів, а не структурованих правових даних.

2. Оцінка ефективності законодавства не є системною

Механізми ex-post evaluation, які в ЄС розглядаються як критичні, в Україні не мають належної інституційної ваги, ресурсної підтримки та цифрової основи.

3. Євроінтеграція потребує не тільки змістової, а й технологічної сумісності

Недостатньо просто імплементувати директиву або регламент у національне право. Потрібно вміти відстежувати відповідність, кореляцію норм, оцінювати вплив і працювати в спільній логіці цифрового правового простору.

4. Війна підсилює вимогу до швидкості та якості рішень

У секторі безпеки, відбудови, критичної інфраструктури, енергетики, транспорту, соціального захисту, гуманітарної політики та міжнародної допомоги затримка або низька якість регулювання мають занадто високу ціну.

Що Україна має зробити вже зараз

Виходячи з логіки звіту, для України можна сформулювати кілька першочергових кроків.

Перший крок — створити дорожню карту цифровізації законодавчого процесу

Не загальну концепцію “цифрового парламенту”, а чіткий функціональний план:

• які задачі автоматизуємо першими;
• які дані стандартизуємо;
• які модулі створюємо;
• які міжнародні стандарти беремо за основу;
• хто є відповідальним власником змін.

Другий крок — перейти до структурованих законодавчих даних

Без цього будь-який AI-інструмент залишатиметься поверхневим і нестабільним. Україна має орієнтуватися на формати, які забезпечують майбутню сумісність із європейською правовою екосистемою.

Третій крок — посилити аналітичну оцінку законодавства

Законопроєкт має супроводжуватися не лише політичним обґрунтуванням, а й цифрово підтриманою оцінкою наслідків та вбудованими механізмами майбутнього моніторингу.

Четвертий крок — розробити правила використання AI у законодавчій роботі

Потрібні чіткі межі: де AI допомагає, де потрібне підтвердження людиною, які дані вважаються чутливими, як контролюється прозорість та нейтральність.

П’ятий крок — інтегрувати цю тему в євроінтеграційну політику

Цифрова сумісність законодавчого процесу має розглядатися як частина ширшої інституційної адаптації до стандартів ЄС.

Особливе значення для секторів відбудови та інфраструктури

Для України ця тема особливо важлива у сферах, де законодавство прямо впливає на темпи відновлення країни. Йдеться про:

• транспорт і логістику;
• енергетику;
• будівництво і просторове планування;
• цифрову інфраструктуру;
• екологічне регулювання;
• державні закупівлі;
• митні та прикордонні процедури;
• управління міжнародною допомогою.

Усі ці сфери характеризуються складними наборами норм, високою інтенсивністю змін, великою кількістю зацікавлених сторін і високою ціною помилки. Саме тому цифрові інструменти, які в ЄС уже розглядаються як основа кращого регулювання, для України мають стати інструментом не тільки модернізації, а й виживання та стійкості держави.

Людина залишається в центрі

Попри технологічний фокус, один із найзмістовніших висновків звіту полягає в тому, що цифровізація парламенту не зводиться до технології. STOA наголошує: потрібні навчання, інституційна готовність, зміна культури, довгострокове ресурсне забезпечення та спільне бачення цифрової парламентської роботи.

Це надзвичайно важливо підкреслити й для українського контексту. Жоден AI не замінить політичну відповідальність, демократичну легітимність, парламентаризм як інститут представництва та живу роботу депутатів, комітетів, експертів і громадянського суспільства.

Але AI і цифрові інструменти можуть зробити цю роботу:

• швидшою;
• точнішою;
• прозорішою;
• краще документованою;
• більш сумісною з європейським правовим середовищем.

І саме в цьому полягає справжній зміст цифрового парламентаризму: не передати владу алгоритмам, а посилити інституції демократії інструментами XXI століття.

Європейський парламент і пов’язані з ним аналітичні структури вже не дискутують про те, чи потрібні цифрові інструменти в законодавчому процесі. Це питання фактично вирішене. Дискусія тепер точиться навколо іншого: які саме функції мають бути цифровізовані першими, на яких стандартах має будуватися система, як уникнути фрагментації, як забезпечити сумісність, довіру, безпеку та демократичний контроль.

Для України цей момент є стратегічним. Ми не можемо дозволити собі реформувати законодавчий процес у логіці минулого, коли Європа вже формує інституційну архітектуру майбутнього. В умовах війни, післявоєнного відновлення, переговорів про вступ до ЄС та необхідності швидкої адаптації до європейських правил, цифровізація законотворення має стати не периферійною IT-темою, а частиною великої політики державної модернізації.

Якщо держава хоче бути швидкою, сумісною з ЄС, доказовою та стійкою, вона повинна навчитися працювати із законом не лише як із текстом, а як із системою даних, процедур і відповідальності.

Саме це сьогодні і називається новим європейським парламентаризмом.