NDU.KR.UA — Інфохаб: парламентська аналітика України

Європейська конвенція з прав людини є одним із ключових правових документів післявоєнної Європи. Вона не лише проголошує права, а й створює механізм їхнього захисту через Європейський суд з прав людини у Страсбурзі. Саме тому Конвенція стала не декларацією добрих намірів, а практичним інструментом, за допомогою якого людина може протистояти державній сваволі.

У цьому контексті ситуація з Європейським Союзом залишається парадоксальною. Усі двадцять сім держав-членів ЄС є сторонами ЄКПЛ. Але сам Європейський Союз як окремий правовий порядок досі не приєднався до Конвенції. Це означає, що громадянин або юридична особа може звернутися до ЄСПЛ проти держави-члена, якщо та порушила права людини, але не може напряму подати заяву проти інституцій ЄС як таких.

Ця прогалина має не лише юридичне, а й політичне значення. ЄС дедалі активніше ухвалює рішення, які впливають на міграцію, цифрові права, санкції, доступ до правосуддя, безпеку, зовнішню політику, захист персональних даних та адміністративні процедури. Якщо такі рішення можуть впливати на права людини, то логічно, щоб вони були включені до ширшої європейської системи зовнішнього контролю.

Європейський Союз і прогалина відповідальності

Після набрання чинності Лісабонським договором у 2009 році Європейський Союз отримав чіткий правовий обов’язок приєднатися до ЄКПЛ. Але цей обов’язок залишається невиконаним уже понад десятиліття. Причина не в тому, що ідея втратила підтримку. Причина в складності самої конструкції: ЄС є не державою, а наднаціональним правовим порядком зі своїм судом, договорами, автономією права та особливою системою розподілу повноважень.

Європейський суд з прав людини контролює виконання Конвенції державами. Суд Європейського Союзу контролює право ЄС. Після приєднання ЄС до ЄКПЛ ці дві системи мають працювати разом. Але питання полягає в тому, як саме: хто визначатиме, чи йдеться про порушення Конвенції, хто тлумачитиме право ЄС, хто відповідатиме за дії держави-члена, коли вона виконувала обов’язкові правила ЄС, і хто матиме останнє слово у спорах про компетенції.

Чому перша спроба не спрацювала

Перший проєкт угоди про приєднання було погоджено у 2013 році. Він мав стати історичним компромісом між ЄС і системою Ради Європи. Але у 2014 році Суд Європейського Союзу у висновку Opinion 2/13 визнав цей проєкт несумісним із правом ЄС.

Суд ЄС вказав на кілька ризиків. По-перше, приєднання не повинно підривати автономію права ЄС. По-друге, ЄСПЛ не має визначати внутрішній розподіл повноважень між ЄС і державами-членами. По-третє, зовнішній суд не повинен обходити виключну юрисдикцію Суду ЄС у питаннях тлумачення права Союзу. По-четверте, потрібно врегулювати особливі питання спільної зовнішньої і безпекової політики, де юрисдикція Суду ЄС є обмеженою.

Критики тоді закидали Суду ЄС надмірний захист власних повноважень. Прихильники рішення відповідали, що без чітких гарантій приєднання могло б створити хаос у взаємодії двох судових систем. У будь-якому разі після Opinion 2/13 процес фактично зупинився і потребував нових переговорів.

Проєкт 2023 року: спроба знайти новий баланс

Переговори відновилися у 2020 році. За основу взяли текст 2013 року, але його почали перебудовувати з урахуванням застережень Суду ЄС. Умовно проблеми розділили на кілька блоків: спеціальні процедури для участі ЄС у справах перед ЄСПЛ, міжсторонні заяви, консультативні висновки ЄСПЛ, принцип взаємної довіри між державами-членами та питання юрисдикції Суду ЄС у сфері зовнішньої і безпекової політики.

Один із ключових елементів — механізм співвідповідача. Його логіка полягає в тому, що ЄС і держава-член можуть брати участь у справі спільно, якщо ймовірне порушення прав людини пов’язане з правом ЄС. Це важливо, бо держава-член іноді лише виконує правила Союзу і не може самостійно усунути проблему без зміни права ЄС.

Інший елемент — процедура попереднього залучення Суду ЄС. Якщо ЄСПЛ розглядає справу, у якій виникає питання права ЄС, а Суд ЄС ще не мав можливості висловитися щодо цього питання, йому має бути наданий час для оцінки. Це має запобігти ситуації, коли Страсбург фактично першим тлумачить право ЄС.

Окремо проєкт 2023 року намагається закрити ризик обходу процедури попереднього звернення до Суду ЄС через консультативні висновки ЄСПЛ. Якщо питання стосується права ЄС, воно має йти до Люксембурга, а не перетворюватися на обхідний шлях через Страсбург.

Взаємна довіра: сильний принцип із небезпечними межами

Окремий конфлікт стосується принципу взаємної довіри між державами-членами ЄС. У праві Союзу цей принцип означає, що держави мають визнавати рішення одна одної і не перевіряти щоразу, чи інша держава дотрималася всіх стандартів прав людини. Саме на цьому побудовані, зокрема, європейський ордер на арешт і частина механізмів у сфері міграції та притулку.

Але права людини вимагають іншої логіки: якщо є реальний ризик порушення фундаментальних прав, автоматизм взаємної довіри не може бути абсолютним. Саме тут виникає напруга між ефективністю європейського правового простору і захистом людини. Проєкт 2023 року визнає необхідність збереження взаємної довіри, але одночасно підкреслює, що захист прав людини має бути забезпечений.

Це питання має пряме значення і для України. Країна, яка інтегрується до ЄС, повинна розуміти: європейська правова система побудована не тільки на довірі між державами, а й на здатності кожної держави реально гарантувати права людини. Взаємне визнання працює лише тоді, коли є довіра до судів, адміністрації, процедур і виконання рішень.

Найважчий вузол — зовнішня і безпекова політика

Найскладнішим залишається питання спільної зовнішньої і безпекової політики ЄС. У цій сфері юрисдикція Суду ЄС традиційно обмежена. Якщо ж після приєднання до ЄКПЛ ЄСПЛ зможе перевіряти такі дії ширше, ніж Суд ЄС, це створить проблему: частина контролю над актами ЄС опиниться у зовнішнього суду без повноцінної внутрішньої перевірки в системі самого Союзу.

Саме тому розвиток практики Суду ЄС у 2024 році має велике значення. У справах K.S. and K.D. та Neves 77 Суд уточнив і частково розширив можливості судового контролю у питаннях, пов’язаних із зовнішньою і безпековою політикою. Це може зменшити ризик того, що після приєднання до ЄКПЛ виникнуть зони, де ЄСПЛ перевіряє те, що Суд ЄС сам не може розглянути.

Що це означає для України

Для України ця тема не є віддаленою дискусією між Брюсселем, Люксембургом і Страсбургом. Україна одночасно є частиною системи Європейської конвенції з прав людини та країною-кандидатом на вступ до Європейського Союзу. Тому вона має бачити не лише формальну сторону євроінтеграції, а й її правову філософію.

Європейська інтеграція — це не тільки переговорні розділи, таблиці відповідності та імплементація директив. Це згода держави бути обмеженою правом. Це готовність адміністрації пояснювати свої рішення. Це незалежність суду. Це процедури, які працюють не лише на папері. Це можливість людини оскаржити рішення влади навіть тоді, коли влада посилається на складність, безпеку або надзвичайні обставини.

В умовах війни цей урок особливо важливий. Україна змушена ухвалювати швидкі рішення у сфері безпеки, оборони, мобілізації, відновлення, управління майном, переміщення людей і бюджетних пріоритетів. Але саме в таких умовах стандарти прав людини не мають зникати з порядку денного. Вони стають запобіжником від помилок, зловживань і втрати довіри між громадянином та державою.

Якщо сам Європейський Союз визнає необхідність зовнішнього контролю за власними рішеннями, це створює сильний сигнал для всіх країн-кандидатів. Ніхто не може будувати європейську модель управління, залишаючи частину влади поза правовою перевіркою. Європейськість вимірюється не риторикою, а підзвітністю.

Український вимір для реформ

Для українського парламенту, уряду, судової системи та місцевого самоврядування ця дискусія має практичний вимір. Кожна реформа, яка наближає Україну до ЄС, повинна відповідати не лише формальним вимогам acquis, а й стандартам прав людини. Це стосується судової реформи, адміністративного судочинства, цифровізації державних послуг, захисту персональних даних, антикорупційної інфраструктури, політики щодо внутрішньо переміщених осіб, ветеранів, маломобільних груп та громадян на тимчасово окупованих територіях.

Особливо важливо, щоб у процесі післявоєнного відновлення права людини не сприймалися як другорядна тема після інфраструктури. Відбудова доріг, житла, лікарень, шкіл, енергетичних об’єктів і систем водопостачання має поєднуватися з прозорими процедурами, доступом громадян до інформації, можливістю оскарження рішень і захистом вразливих груп.

Що буде далі

Ключовий наступний етап — висновок Суду Європейського Союзу щодо сумісності проєкту угоди 2023 року з правом ЄС. Якщо Суд дасть позитивний висновок, процес перейде до складної політико-правової фази: рішення Ради ЄС, згода Європейського парламенту, процедури в межах Ради Європи та ратифікація державами.

Якщо висновок буде негативним, Європа знову повернеться до пошуку юридичних рішень. Але навіть сам факт цієї дискусії вже важливий. Європейський Союз намагається відповісти на питання, яке має значення далеко за межами Брюсселя: чи може складна система влади бути справді підзвітною людині.

Для України відповідь на це питання має бути частиною власної європейської трансформації. Чим ближче Україна до ЄС, тим важливіше не тільки впроваджувати європейські норми, а й розуміти їхній сенс. Європейське право — це не набір технічних правил. Це система, яка обмежує владу, захищає людину і вимагає відповідальності навіть від найсильніших інституцій.

Джерело: European Parliamentary Research Service, briefing “EU accession to the European Convention on Human Rights: 2023 draft accession agreement”, PE 789.301, May 2026.