NDU.KR.UA — Інфохаб: парламентська аналітика України

Кабінет Міністрів України ухвалив рішення, яке на перший погляд виглядає технічним: запустити дворічний експериментальний проєкт щодо спеціального використання водних біоресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Його заявлена мета — усунути подвійне навантаження на бізнес, запровадити прозорий підхід до вилову та посилити боротьбу з незаконним, непідзвітним і нерегульованим рибальством.

Але в екологічній політиці немає “технічних” рішень, якщо вони стосуються природно-заповідного фонду. Коли держава дозволяє спеціальне використання ресурсу в охоронюваних межах, вона заходить у дуже тонку зону балансу. З одного боку — потреба впорядкувати господарську діяльність і вивести її з тіні. З іншого — ризик, що спрощення процедур стане ширмою для фактичного розширення промислового інтересу там, де першою має бути природа.

Саме тому це рішення треба читати не як постанову про рибальство, а як тест на якість українського екологічного врядування. Чи здатна держава одночасно захищати бізнес від зайвої бюрократії, громади — від непрозорих рішень, а природні екосистеми — від виснаження. Чи здатна вона довести, що природно-заповідний фонд — це не територія “особливих домовленостей”, а простір особливої відповідальності.

Що насправді запускає уряд

Постанова передбачає реалізацію експериментального проєкту протягом двох років. Координатором визначено Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства. До учасників віднесено Держрибагентство, акціонерне товариство “ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ”, суб’єктів рибного господарства, спеціальні адміністрації природно-заповідних територій та юридичних осіб, у віданні яких перебувають відповідні об’єкти.

Суть моделі полягає в тому, що спеціальне використання водних біоресурсів у межах природно-заповідного фонду має відбуватися через ліміти, науково-біологічні обґрунтування, електронне подання документів, погодження Держрибагентства, затвердження Мінекономіки, дозвільні процедури, договори, облік вилову, маркування знарядь лову та контроль суден.

Це виглядає як спроба зібрати розрізнені елементи регулювання в одну керовану процедуру. І в цьому є раціональне зерно. Там, де існує складна, розірвана, дубльована процедура, завжди виникає простір для неформальних рішень. Але природоохоронна логіка вимагає іншого акценту: не просто зробити процедуру швидшою, а зробити її перевірюваною, науково обґрунтованою і підзвітною.

Заповідний статус має бути першим фільтром

Найважливіша норма Порядку полягає в тому, що спеціальне використання водних біоресурсів у межах природно-заповідного фонду може здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить режиму території чи об’єкта, його цільовому призначенню та вимогам щодо охорони, відтворення і використання природних комплексів.

Це не технічне застереження. Це межа, яка відділяє цивілізоване природокористування від прихованої комерціалізації охоронюваних територій. У нормальній логіці спочатку має бути відповідь на питання про допустимість втручання в екосистему, і лише потім — питання про ліміт, договір, дозвіл чи плату.

Природно-заповідний фонд не є звичайним рибогосподарським водним об’єктом. Це територія з особливим режимом, де водні біоресурси є частиною ширшого природного комплексу. Риба тут — не тільки об’єкт вилову. Вона є елементом харчового ланцюга, індикатором стану водойми, складовою біорізноманіття, частиною природної рівноваги.

Якщо цей принцип буде втрачено, експеримент перетвориться на небезпечний сигнал: природоохоронний статус можна обійти через правильно зібраний пакет документів. Якщо ж він буде дотриманий, Україна отримає шанс показати, що навіть у складних економічних умовах держава здатна поєднувати легальну діяльність із реальним захистом природи.

Наука або імітація науки

Порядок встановлює, що ліміти спеціального використання водних біоресурсів визначаються щороку на підставі науково-біологічних обґрунтувань. Це правильна конструкція. Але її слабке місце очевидне: будь-яка добра процедура може стати імітацією, якщо наукове обґрунтування фактично готується як додаток до вже бажаного рішення.

Справжнє науково-біологічне обґрунтування має містити не лише цифру вилову. Воно повинно пояснювати, чому саме такий обсяг не зашкодить екосистемі, які види можуть використовуватися, якими знаряддями, у які строки, на якій ділянці, з якими обмеженнями, у якій функціональній зоні природно-заповідної території та з урахуванням яких охоронюваних видів чи оселищ.

Особливо важливо, що Порядок вимагає врахування видів Червоної книги України, угруповань Зеленої книги України, видів і природних оселищ, які перебувають під охороною європейських природоохоронних інструментів. Саме тут українське регулювання має наближатися до європейської логіки: рішення про природокористування має бути не дозволом на вилучення ресурсу, а доказом того, що шкоди природному комплексу не буде.

Дати і строки як інструмент дисципліни

Порядок вводить чітку часову логіку. Суб’єкт встановлення лімітів має щороку до 15 серпня подати проєкт лімітів на погодження до Держрибагентства. Далі, після погодження, до 15 вересня документи подаються до Мінекономіки для затвердження. І Держрибагентство, і Мінекономіки мають визначені строки розгляду та процедури повернення документів на доопрацювання.

Це важливо, бо природоохоронне управління часто страждає від розмитих строків. Коли немає чітких дедлайнів, виникає простір для ручного режиму. Але строки самі по собі не вирішують проблему. Вони дисциплінують процедуру лише тоді, коли відмова, повернення на доопрацювання або затвердження мають зрозумілу мотивацію, доступну для перевірки.

Особливу увагу треба звернути на механізм залишення проєкту лімітів без руху. Якщо пакет документів неповний, якщо є недостовірні відомості або якщо обґрунтування не відповідає вимогам, суб’єкту надається строк для усунення недоліків. Це цивілізована адміністративна процедура. Але вона не повинна перетворитися на нескінченний коридор виправлень, після якого слабкий пакет документів усе одно отримує погодження.

Дослідний вилов: наукова потреба чи зручна шпарина

Окремої уваги потребує дослідний вилов. Порядок передбачає, що обсяг лімітів для дослідного вилову не може перевищувати 5 відсотків загального обсягу встановлених лімітів. На папері це виглядає як обмеження. Але в реальному житті саме такі винятки інколи стають найчутливішими зонами ризику.

Дослідний вилов має бути справді дослідним. Він повинен мати затверджену програму, чітке завдання, пояснення виду дослідження, розрахунок необхідного обсягу, обмеження щодо знарядь і суден. Якщо дослідний вилов починає виглядати як промисловий вилов у меншій упаковці, це вже проблема не тільки контролю, а й довіри до всієї моделі.

Саме тут роль наукових установ і адміністрацій природно-заповідного фонду є критичною. Вони мають бути не учасниками оформлення паперів, а носіями професійного вето, якщо запропоноване використання створює ризик для природного комплексу.

Електронізація без відкритості не дорівнює прозорості

Постанова активно спирається на електронні інструменти: документи подаються з електронним підписом, право на промислове рибальство і дослідний вилов декларується в електронній формі, інформація має потрапляти до електронної системи управління галуззю рибного господарства, а риболовні судна повинні бути включені до системи дистанційного контролю.

Це сильна сторона експерименту. Але цифровізація не є гарантією доброчесності. Електронний документ може бути таким самим формальним, як і паперовий. Система дистанційного контролю може фіксувати судно, але не пояснювати стан екосистеми. Електронна декларація може спростити подання, але не замінити екологічну оцінку.

Тому ключове питання — не лише в тому, чи оцифрована процедура. Ключове питання — чи є відкритими дані, чи можна зіставити ліміт із фактичним виловом, чи видно громаді межі дозволеної ділянки, чи зрозуміло, які саме знаряддя лову дозволені, чи є контроль за відповідністю дозволу договору.

Чому це питання не тільки для рибалок

Для громад ця тема може здаватися далекою. Але водойма у межах природно-заповідного фонду — це не лише місце промислу. Це простір рекреації, туризму, локальної ідентичності, природної рівноваги, водного режиму, біорізноманіття і майбутнього відновлення територій.

Коли громада бачить, що на заповідній території дозволяється вилов, у людей виникає природне питання: хто це погодив, чому саме тут, скільки можна виловити, які є обмеження, чи не знищується нерест, хто контролює судна, де побачити ліміт, чи враховано червонокнижні види. Якщо держава не дає зрозумілої відповіді, навіть законне рішення виглядає підозріло.

Тому для успіху експерименту потрібна не лише юридична процедура, а й суспільна довіра. Вона виникає тоді, коли дані відкриті, рішення пояснені, природоохоронні обмеження зрозумілі, а громади не дізнаються про використання ресурсу постфактум.

Війна робить природоохоронні рішення жорсткішими, а не м’якшими

Україна ухвалює це рішення в умовах війни. Це означає, що природні екосистеми вже перебувають під надзвичайним тиском. Зруйновані водні об’єкти, забруднення, мінування територій, порушені міграційні шляхи, пошкоджена інфраструктура, падіння спроможності контролю — усе це створює ситуацію, у якій природоохоронні рішення мають бути обережнішими, а не легшими.

Аргумент “державі потрібна економічна активність” не може скасовувати екологічну межу. Навпаки, саме під час війни потрібно зберегти ті природні системи, які після перемоги стануть основою відновлення громад, туризму, місцевої економіки та європейської інтеграції.

Для України шлях до Європейського Союзу — це не тільки гармонізація законів. Це також культура поводження з природою. Європейська логіка полягає в тому, що природа має власну цінність, а господарська діяльність повинна доводити свою допустимість. Саме така логіка має бути вбудована у практику цього експерименту.

Де парламент має тримати фокус

Парламентський контроль за експериментом має бути змістовним. Не достатньо через два роки отримати загальний звіт із кількістю виданих дозволів і затверджених лімітів. Потрібно оцінити, чи зменшився незаконний вилов, чи не зросло навантаження на окремі заповідні водойми, чи були відмови через невідповідність режиму ПЗФ, як працювали електронні інструменти, чи виникали конфлікти з громадами, чи були порушення, чи змінився стан біоресурсів.

Окремо треба аналізувати якість науково-біологічних обґрунтувань. Якщо вони будуть шаблонними, слабкими або такими, що лише обслуговують заявку на вилов, експеримент не можна буде вважати успішним. Якщо ж вони стануть реальним екологічним фільтром, Україна отримає модель, яку можна буде використовувати і в інших сферах природокористування.

Також необхідно стежити за перехідними положеннями. Постанова передбачає, що ліміти і дозволи, затверджені та видані до набрання чинності постановою, продовжують діяти до 31 грудня 2026 року включно. Це означає, що певний час стара і нова логіки регулювання фактично співіснуватимуть. Саме такі перехідні періоди часто створюють найбільше правозастосовних ризиків.

Що має бути змінено в підході держави

Перше — затверджені ліміти мають бути не просто оприлюднені, а подані у зручному для суспільства форматі. Людина повинна бачити не лише таблицю, а й розуміти, де саме дозволено використання, на які види, в яких обсягах і на підставі якого обґрунтування.

Друге — картосхеми мають стати обов’язковою частиною публічного контролю. Без карти неможливо зрозуміти, чи не зачіпає використання чутливі зони, нерестовища, охоронні ділянки, місця перебування рідкісних видів або території з особливим режимом.

Третє — необхідно запровадити регулярну оцінку екологічних наслідків. Якщо через рік після запуску експерименту держава не зможе відповісти, як він вплинув на стан водних біоресурсів, це означатиме, що контроль був адміністративним, а не екологічним.

Четверте — потрібно забезпечити антикорупційний моніторинг усієї процедури. Найбільш чутливими залишаються підготовка обґрунтувань, погодження лімітів, відповідність договорів дозволам, фактичний контроль суден і знарядь лову, а також облік вилученого ресурсу.

П’яте — за підсумками експерименту уряд має подати Кабінету Міністрів не формальний звіт, а змістовну пропозицію щодо вдосконалення законодавства. У цьому звіті має бути відповідь не лише на питання, чи стало бізнесу простіше, а й на питання, чи стало природі безпечніше.

Експеримент щодо спеціального використання водних біоресурсів у межах природно-заповідного фонду може стати кроком до більш сучасного управління природними ресурсами. У ньому є правильні елементи: електронні документи, ліміти, науково-біологічні обґрунтування, картосхеми, погодження, затвердження, облік, маркування знарядь лову, дистанційний контроль суден і публікація лімітів.

Але все це буде мати значення лише за однієї умови: природно-заповідний статус залишиться головним фільтром, а не формальністю після господарського рішення. У заповідній зоні не може бути логіки “спочатку використаємо, потім подивимося”. Має бути інша логіка: спочатку доведемо, що використання не шкодить природі, і лише після цього дозволимо його в чітко обмежених межах.

Для України це питання значно ширше за рибальство. Це питання довіри до держави, зрілості екологічної політики, здатності поєднати відновлення з охороною природи і готовності рухатися до європейських стандартів не лише в деклараціях, а й у щоденному управлінні ресурсами.

Вода у природно-заповідному фонді — це не просто ресурс. Це межа відповідальності. І саме на цій межі буде видно, чи справді Україна будує екологічну державу.