NDU.KR.UA — Інфохаб: парламентська аналітика України

Італії знадобилося два десятиліття, щоб поставити незручне запитання своїй регіональній реформі. Україна наближається до моменту, коли те саме запитання доведеться поставити децентралізації: чому одна громада перетворює повноваження на якість життя, а інша — лише на новий рівень бюрократії?

У 1970 році в Італії відбулося те, про що мріє будь-який дослідник державного управління.

Майже одночасно запрацювали 15 регіонів зі звичайним статусом. Вони отримали дуже схожі інституційні конструкції, компетенції та правила. Формально стартові механізми були настільки близькими, що регіональну реформу можна було сприймати майже як природний політичний експеримент. П'ять регіонів зі спеціальним статусом існували раніше, тому абсолютної тотожності всієї Італії не було. Але для новостворених регіональних інституцій умови були достатньо схожими, щоб поставити головне питання: якщо правила однакові, чому результати стають настільки різними? (cambridge.org)

Саме за цим почав спостерігати американський політолог Роберт Патнем разом із Робертом Леонарді та Раффаеллою Нанетті.

І з часом на карті Італії проступили дві дуже різні реальності.

Одні регіональні адміністрації швидше ухвалювали рішення, краще працювали з бюджетами, створювали послуги й відповідали громадянам. Інші — маючи формально подібні інституції — працювали значно слабше.

Один із найвідоміших прикладів стосувався дошкільного догляду. Після того як у 1977 році центральний уряд виділив регіонам кошти на розвиток мережі дитячих закладів, через кілька років в Емілії-Романьї один такий центр припадав приблизно на 400 дітей, тоді як у Кампанії — приблизно на 12 560.

І це, мабуть, найцікавіше місце цієї історії.

Патнем шукав причину не в законі

Спочатку логічно було припустити: багатший регіон управляється краще.

Частково це справді працювало. Економічний розвиток мав значення. І сам Патнем цього не заперечував.

Але пояснити всю різницю лише грошима не виходило.

Дослідники побачили іншу закономірність. Кращі результати частіше демонстрували території, де люди більше брали участь у громадських справах, створювали асоціації, кооперативи, спортивні й культурні об'єднання, взаємодіяли горизонтально, більше довіряли одне одному та були звиклими до колективного вирішення проблем.

Патнем назвав це civic community — громадянською спільнотою. Пізніше ця ідея стала одним із фундаментів концепції соціального капіталу.

Його висновок був провокативним: добрі державні інституції залежать не тільки від того, як написано закон, а й від суспільства, яке цими інституціями користується.

У дослідженні італійських регіонів соціально-економічний розвиток, характер політичної культури та соціальна стабільність разом пояснювали значну частину відмінностей в інституційній ефективності. Особливо сильним Патнем вважав вплив історичних моделей громадянської солідарності та політичної участі. (cambridge.org)

Минуло понад тридцять років від виходу Making Democracy Work, і навколо Патнема досі сперечаються.

І правильно роблять.

Бо соціальний капітал не можна перетворювати на магічне пояснення всього.

Бідність має значення. Демографія має значення. Розмір території, якість кадрів, історична нерівність, податкова база, політична конкуренція та доступ до ресурсів — теж.

Патнем дав світові не остаточну відповідь.

Він залишив значно кориснішу річ — правильне запитання.

І сьогодні це запитання дуже незручно звучить в Україні.

Україна створила власний експеримент

Українська децентралізація почалася зовсім в інших умовах.

Але логіка певною мірою схожа.

Після 2014 року держава почала передавати громадам ресурси, повноваження та відповідальність. У 2020 році було сформовано новий базовий адміністративно-територіальний устрій: 1469 територіальних громад. (decentralization.gov.ua)

І тут починається те, що через десятиліття може виявитися одним із найважливіших українських досліджень державного управління.

Тому що законодавство в нас загальнодержавне.

Бюджетний кодекс один.

Податковий кодекс один.

Закон про місцеве самоврядування один.

Правила закупівель ті самі.

Механізми державних трансфертів побудовані в єдиній системі.

А результати громад — різні.

Іноді разюче різні.

Одна громада створює сучасний ЦНАП, знаходить міжнародних партнерів, готує проєкти, залучає інвестиції, ремонтує водогони, організовує укриття, впроваджує енергоефективність і публікує зрозумілий бюджет.

В іншій той самий бюджетний процес залишається набором цифр, стратегія розвитку існує переважно у PDF-файлі, міжнародний грант програється через відсутність якісної заявки, а громадська консультація відбувається тому, що цього вимагає процедура.

Повноваження є в обох.

Результат — ні.

Але тут український Патнем повинен бути значно обережнішим за італійського.

Не можна порівнювати громади, ніби війни немає

Україна не є лабораторією.

Громада за двадцять кілометрів від фронту і громада на заході України не мають однакових стартових умов.

Місто, яке втратило підприємства, населення й енергетичну інфраструктуру, не можна механічно порівнювати з громадою, що прийняла новий бізнес і десятки тисяч внутрішньо переміщених людей.

Є громади окуповані.

Є деокуповані.

Є прифронтові.

Є тилові.

Є громади із сотнями мільйонів гривень власних доходів і громади, для яких кожна додаткова штатна одиниця — бюджетна проблема.

Саме тому пояснення «там просто активніші громадяни» було б не аналітикою, а карикатурою на Патнема.

ОЕСР уже зафіксувала суттєві відмінності між українськими громадами в адміністративній, кадровій і фінансовій спроможності. Особливо вразливими виявлялися невеликі й сільські муніципалітети. І війна ці відмінності не стерла — вона їх посилила. (oecd.org)

Є навіть дуже промовиста цифра.

В аналізі ОЕСР усі громади, які опинилися в нижніх 5% за показником ефективності використання ресурсів, мали населення менш як 10 500 осіб. Значення мали також власні доходи, накопичена інституційна спроможність та здатність готувати й реалізовувати інвестиційні проєкти. (oecd.org)

Але це ще не пояснює всього.

Бо гроші теж не пояснюють усього

Будь-хто, хто працював із місцевим самоврядуванням, знає дивний феномен.

Іноді громада з меншими ресурсами робить більше.

Не тому, що там існує якийсь секретний бюджет.

А тому що там є команда, яка вміє шукати рішення.

Є керівник, який не боїться сильніших за себе спеціалістів.

Є людина, здатна написати грантову заявку англійською.

Є фінансист, який розуміє не тільки бюджетну класифікацію, а й результат.

Є громадські організації, які ставлять незручні запитання.

Є підприємці, яких місцева влада сприймає не як джерело проблем.

Є сусідня громада, з якою можна спільно утримувати лікарню, полігон, водогін або транспортний маршрут.

І найцікавіше — частина цього вже проглядається в даних ОЕСР.

Серед українських громад, які не мали формалізованого міжмуніципального співробітництва, лише 29% повідомляли, що здатні ефективно виконувати всі свої завдання та повноваження.

Серед громад, які співпрацювали з іншими муніципалітетами, — 56%.

Це ще не доказ причинності. Можливо, сильні громади просто частіше спроможні домовлятися.

Але різниця настільки помітна, що її неможливо ігнорувати. (oecd.org)

До речі, у червні 2026 року ОЕСР опублікувала окреме велике дослідження міжмуніципальної співпраці. Серед умов її успіху організація називає не лише законодавчу й фінансову конструкцію, а й довіру, прозорість управління, дані та моніторинг. (oecd.org)

Через пів століття після італійського експерименту Патнема ми знову приходимо приблизно до тієї самої точки.

Формальні інституції необхідні.

Але самих інституцій недостатньо.

Війна вже провела перший український стрес-тест

Є ще одна обставина, якої не було в експерименті Патнема.

Повномасштабна війна.

Саме вона перетворила децентралізацію з адміністративної реформи на елемент національної стійкості.

Місцева влада організовувала евакуацію, приймала переселенців, відновлювала пошкоджену інфраструктуру, шукала генератори, облаштовувала укриття, координувала волонтерів, підтримувала лікарні та комунальні підприємства.

ОЕСР прямо пов'язує накопичену після 2014 року муніципальну спроможність зі здатністю територій реагувати на наслідки повномасштабного вторгнення. (oecd.org)

Це одна з найбільших перемог української децентралізації.

Але саме тому тепер можна поставити питання другого рівня.

Не просто вижили.

А навчилися діяти.

Чому десь місцева влада і волонтери за кілька днів стають єдиною системою, а десь роками існують як вороги?

Чому один муніципалітет здатний домовитися з міжнародним партнером без команди з Києва, а інший чекає листа з міністерства?

Чому в одному місті підприємець знає телефон заступника мера і може обговорити відновлення виробництва, а в іншому його головна компетенція — знати, у який кабінет нести папери?

Ось тут і починається справжній український Патнем.

Але нам бракує найголовнішого — вимірювання

Україна дивовижно багато знає про гроші громад.

Ми можемо подивитися доходи.

Видатки.

Трансферти.

Капітальні інвестиції.

Податки.

Закупівлі.

Але значно гірше відповідаємо на просте запитання:

Саме на цю проблему звертає увагу ОЕСР. Україні рекомендовано сформувати повноцінну систему показників результативності для всіх громад, поєднати фінансові дані з інформацією про населення та послуги й вимірювати не лише витрачені ресурси, а й фактичні результати та задоволеність громадян. (oecd.org)

Це може здатися технічним питанням.

Насправді — політичне.

Бо без цього ми продовжуватимемо сперечатися, у кого «хороший мер», «погана область» або «багата громада».

З даними запитання зміниться.

Скільки коштує утримання одного кілометра місцевої дороги — і який її стан?

Скільки часу людина реально витрачає на адміністративну послугу?

Яка частка населення має доступ до дошкільної освіти?

Скільки проєктів громада подала міжнародним партнерам і скільки довела до реалізації?

Скільки інвестиційного бюджету перетворилося на завершені об'єкти?

Чи є конкуренція на закупівлях?

Наскільки швидко влада відповідає на звернення?

Чи беруть громадяни участь у консультаціях?

Чи довіряють вони місцевій владі?

Чи співпрацює громада із сусідами?

Саме так міг би виглядати український індекс спроможності громади.

Не рейтинг «кращих мерів».

Не конкурс красивих площ.

Не ще одна таблиця освоєння коштів.

А система, яка показує співвідношення між ресурсом, управлінням і реальним результатом для людини.

І обов'язково — з поправками на населення, безпекову ситуацію, руйнування, переміщення людей, економічну базу та тип території.

Тільки тоді ми зможемо побачити те, що побачив Патнем в Італії.

Залишкову різницю.

Ту частину успіху, яку вже не поясниш лише грошима чи географією.

І там може виявитися найцікавіше

Можливо, з'ясується, що найсильніший ресурс громади — це не ще один трансферт.

А здатність людей домовлятися.

Можливо, ключовим показником стане не кількість чиновників, а якість муніципальної команди.

Можливо, громади з реальною громадською участю справді працюватимуть краще.

А можливо — ми побачимо протилежне й виявимо, що вирішальними є масштаб, професійність адміністрації або фінансова автономія.

Саме тому Україні не потрібно доводити Патнема.

Україні потрібно перевірити Патнема.

Без романтизації.

Без поділу країни на «громадянський Захід» і «пасивний Схід».

Без культурних ярликів.

До речі, дані ОЕСР уже застерігають від таких спрощень: різні методики оцінки українських громад дають не завжди однакову картину, а сама організація прямо наголошує на потребі кращих об'єктивних даних. (oecd.org)

Це особливо важливо після війни.

Бо відбудова розподілить між громадами колосальний фінансовий ресурс.

І питання буде не лише в тому, кому скільки дати.

Набагато важливішим стане інше:

Європейська інтеграція робить це питання ще гострішим

У звіті Європейської комісії щодо України за 2025 рік є принципова теза: багаторівневе управління продовжує працювати навіть за умов війни, а децентралізація має залишатися центральною частиною виконання Україною вимог вступу до Європейського Союзу.

Одночасно Єврокомісія вказує на незавершені проблеми — розмежування повноважень, державний нагляд за рішеннями місцевого самоврядування, роль військових адміністрацій, фінансову модель та майбутнє управління деокупованими територіями. (eur-lex.europa.eu)

Тобто децентралізація більше не є лише внутрішньою українською реформою.

Вона стає частиною архітектури вступу до ЄС.

І саме тут виникає наступний рівень відповідальності.

Європа буде питати не лише:

«Чи передали ви повноваження громадам?»

І це набагато складніше запитання.

Можливо, друга децентралізація починається саме тут

Перший етап української децентралізації був переважно про територію, повноваження та гроші.

Це було необхідно.

Другий повинен бути про якість інституцій.

Про професійну муніципальну службу.

Про дані.

Про міжмуніципальну співпрацю.

Про підзвітність.

Про здатність готувати інвестиційні проєкти.

Про конкуренцію ідей.

Про участь громадян.

І — так — про довіру.

Не ту довіру, яку можна написати в стратегії розвитку.

А ту, яка проявляється, коли під час повітряної тривоги директор підприємства, волонтер, комунальник і міський голова знають, кому телефонувати і що робити.

Держава може законом передати повноваження.

Може змінити податки.

Може намалювати нові адміністративні межі.

Може створити фонд відновлення.

Але жодним законом вона не створить спільноту, здатну відповідально користуватися цими можливостями.

Водночас держава може створити умови, за яких професійність, співпраця, довіра та відповідальність почнуть давати відчутну перевагу.

І тоді найуспішніші громади стануть не винятками, якими пишаються на конференціях.

Вони стануть моделями, які можна зрозуміти й відтворити.

Роберт Патнем витратив десятиліття, намагаючись зрозуміти, чому однакові інституції дають різний результат.

Україні не обов'язково чекати ще двадцять років.

У нас уже є 1469 громад.

Є десять років децентралізації.

Є величезний масив фінансових даних.

Є досвід пандемії.

Є досвід найбільшої війни в Європі після Другої світової.

Є майбутня відбудова.

І є європейська інтеграція.

Не вистачає одного.

Бо, можливо, наступна велика українська реформа вже не потребує нової карти.

Вона потребує відповіді на набагато складніше питання:

Автор публікації Ігор Жданюк, експерт з європейської інтеграції, транспортної політики та інфраструктурних проєктів, консультант з питань транспорту та інфраструктури, з 2023 року — експерт проєктів ОБСЄ з питань екологічних наслідків війни.