Україна намагається замінити приховані збитки пасажирської залізниці прозорими договорами: держава або регіон замовляє потрібний людям маршрут, перевізник виконує визначені умови, а бюджет компенсує економічно обґрунтовані витрати. Це необхідний європейський крок. Але його результат визначатиме не назва реформи, а відповідь на головне запитання: чи матиме кожен суспільно важливий поїзд гарантоване фінансування.
Законопроєкт робить суспільно необхідний маршрут юридично визначеним, але ще не робить його фінансування гарантованим. Саме бюджетна спроможність держави, областей і міст вирішуватиме, чи залишиться потрібний людям поїзд у розкладі.
Для людини залізнична політика починається не з регламентів і контрактів. Вона починається з можливості вчасно доїхати до роботи, лікарні, навчального закладу або адміністративного центру. Для мешканців віддалених громад це також питання доступу до базових послуг. Для прифронтової держави залізниця додатково залишається інфраструктурою евакуації, переміщення родин, підтримання економічних зв’язків і територіальної згуртованості.
Тому дискусія навколо проєкту Закону України «Про організацію суспільно важливих послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом» значно ширша за технічну реформу галузі. Вона стосується того, як держава визначатиме потрібні суспільству маршрути, хто їх замовлятиме, як контролюватиметься якість і з якого бюджету покриватиметься різниця між доступним для пасажира тарифом та реальною вартістю перевезення.
Як член Комітету Верховної Ради України з питань транспорту та інфраструктури, я вважаю важливим оцінювати цей проєкт не тільки за кількістю положень Регламенту ЄС, перенесених у національне законодавство. Парламент має з’ясувати, чи створюється дієва система, у якій повноваження, фінансування та відповідальність належать одному логічному ланцюгу.
Збитки старої моделі вже неможливо приховувати
Сьогодні пасажирські залізничні перевезення залишаються системно збитковими. Регульований тариф не покриває економічно обґрунтованої вартості послуг, а повноцінний механізм компенсації різниці тривалий час не працював. У результаті пасажирський сегмент фактично підтримувався через перехресне субсидіювання іншими видами діяльності залізниці.
Збитки пасажирських перевезень
2023 рік — 15,7 млрд грн
2024 рік — 18,1 млрд грн
2025 рік — 19,6 млрд грн
За два роки річний обсяг збитків збільшився на 3,9 млрд грн — майже на 25%. Джерело: пояснювальна записка до урядового проєкту.
Такий механізм непрозорий для держави, платників податків, вантажовідправників і самого пасажира. Він не дає чіткої відповіді, скільки насправді коштує конкретний маршрут, що саме оплачується з публічних коштів і чи отримує суспільство належну якість послуг.
Запропонована модель має розірвати це коло: збитковий, але необхідний людям маршрут повинен не приховано утримуватися коштом іншої діяльності, а відкрито замовлятися відповідним органом влади на підставі договору.
Що таке PSO і чому це європейська модель
PSO — це спеціальний обов’язок із надання суспільно важливих послуг. Йдеться про перевезення, які потрібні для мобільності населення, соціального та економічного розвитку, доступності громад і збалансованого розвитку регіонів, але які перевізник не здійснював би в необхідному обсязі або на визначених державою умовах без компенсації чи виключного права.
Проєкт розроблений для імплементації Регламенту ЄС №1370/2007. Європейська логіка полягає в тому, що публічна влада не повинна вимагати від перевізника збиткової послуги без чітко визначеного замовлення. Якщо держава або громада встановлює маршрут, частоту руху, зупинки, тариф чи соціальні умови, вона повинна укласти договір і передбачити прозорий механізм компенсації.
Як має працювати PSO
1. Аналіз потреб населення
Влада визначає, яких транспортних сполучень не вистачає і чи може ринок забезпечити їх без бюджетної підтримки.
↓
2. Визнання маршруту суспільно важливим
Встановлюються маршрут, зупинки, розклад, періодичність, тариф, доступність і показники якості.
↓
3. Вибір оператора та договір
Перевізник отримує чіткі зобов’язання, а орган влади — механізми контролю виконання.
↓
4. Бюджетна компенсація
Покриваються чисті витрати з урахуванням доходів, економічної вигоди та обґрунтованого прибутку.
↓
5. Аудит і публічний звіт
Перевіряються витрати, якість, використання компенсації та відсутність прихованого субсидіювання.
Хто замовлятиме і хто платитиме
Законопроєкт розділяє компетенцію залежно від виду сполучення. Це одна з його найважливіших норм, оскільки разом із правом визначати потрібний маршрут орган влади отримує обов’язок планувати його фінансування.
Далеке сполучення
Замовник — центральний орган виконавчої влади у сфері залізничного транспорту. Фінансування — повністю або частково з державного бюджету.
Приміське сполучення
Замовники — обласні державні адміністрації та інші визначені регіональні органи. Основне фінансування — з обласних бюджетів, бюджетів Києва і Севастополя, а також із дозволених законодавством джерел.
Міське сполучення
Замовник — виконавчий орган відповідної міської ради. Фінансування — з бюджету міста та інших не заборонених джерел.
Для приміських перевезень передбачається можливість державної субвенції. Але вона не є автоматичною. Регіон має укласти договір з оператором, підтвердити власне співфінансування, дотриматися правил державної допомоги та звернутися по підтримку. Сама субвенція надаватиметься лише в межах асигнувань, передбачених законом про державний бюджет.
Для територій, віднесених до регіональних полюсів зростання та територій сталого розвитку, граничний обсяг субвенції не може перевищувати 50% загальної вартості організації кожного поїзда, який потребує співфінансування. Порядок розрахунку субвенції, частки співфінансування та процедуру її надання ще має затвердити Кабінет Міністрів.
Ключовий ризик: право регіону звернутися по субвенцію не дорівнює гарантії отримати достатнє фінансування. Якщо в державному бюджеті не буде відповідних асигнувань, а обласний бюджет не матиме власного ресурсу, суспільно важливий маршрут може залишитися обґрунтованою потребою без фактичного замовлення.
Чи не перекладає держава відповідальність на регіони
Саме фінансування приміських перевезень стало одним із найбільш дискусійних питань під час погодження проєкту. Асоціації органів місцевого самоврядування наполягали на недопущенні покладання нових функцій на громади без гарантованого державного ресурсу.
Урядовий розробник відповідає, що чинне законодавство вже передбачає компенсацію збитків приміських перевезень із місцевих бюджетів, але ця норма фактично не працює через відсутність зрозумілого механізму. Новий закон має встановити чіткі договори, прозоре фінансування і контроль якості.
Аргумент про необхідність поєднати право замовляти маршрут із відповідальністю за його фінансування має логіку. Водночас бюджети українських регіонів перебувають у нерівних умовах. Прифронтові, постраждалі, промислові та демографічно ослаблені території можуть мати вищу потребу в доступному транспорті, але меншу спроможність оплачувати його.
Тому парламенту потрібно встановити запобіжник: місце проживання людини та фінансова спроможність її області не повинні визначати, чи збереже вона базовий доступ до залізничного сполучення.
Що це означає для Криворізького регіону
Для Криворізького регіону ця реформа має практичне значення. Залізничне сполучення поєднує велике промислове місто з іншими громадами, обласним центром і загальнодержавною транспортною мережею. Для частини мешканців приміський поїзд — це доступ до роботи, навчання, медичних і адміністративних послуг.
За новою моделлю потребу в приміському маршруті має дослідити та обґрунтувати регіональний компетентний орган. Він визначатиме параметри послуги, укладатиме договір, контролюватиме його виконання і плануватиме компенсацію з обласного бюджету. Якщо маршрут проходитиме територією декількох регіонів, вони повинні будуть домовитися про спільне замовлення і співфінансування.
Це дає регіонам реальний вплив на транспортну пропозицію, але одночасно створює ризик бюджетної конкуренції між залізничними маршрутами та іншими невідкладними видатками воєнного часу. Саме тому умови державної підтримки мають враховувати не лише формальний тип території, а й воєнні пошкодження, міграційне навантаження, транспортну ізольованість та соціальне значення маршруту.
ЕКСПЕРТНИЙ ПОГЛЯД
«Маршрут може бути суспільно важливим на папері, але він не поїде без бюджетного зобов’язання».
«Тому державі потрібна не лише формула компенсації, а багаторічний фінансовий горизонт. Область повинна розуміти, яку частку вона сплачує, яку допомогу гарантує держава і що відбувається з маршрутом, якщо бюджетного ресурсу тимчасово не вистачає. Інакше замість прихованого дефіциту залізниці ми отримаємо відкритий, але все одно не профінансований обов’язок регіону»
Ігор Жданюк, експерт із транспортної політики та логістики.
Конкуренція відкладається, але договори мають стати прозорими вже зараз
Базова європейська модель передбачає конкурентний вибір оператора. Під час оцінки пропозицій можуть враховуватися не лише ціна, а й якість, доступність для різних категорій пасажирів, екологічні характеристики рухомого складу, вартість життєвого циклу та ефективність використання бюджетних коштів.
Однак до введення в дію закону про конкурентний ринок залізничних перевезень проєкт дозволяє укладати договори без конкурентних процедур з АТ «Укрзалізниця». У перехідний період такі договори укладатимуться строком до трьох років.
Для країни, що воює, та системи, де поки немає повноцінного ринку пасажирських залізничних перевезень, це практично зрозуміле рішення. Проте воно потребує чіткої часової межі. Тимчасовий порядок не повинен перетворитися на постійне відкладення конкуренції.
Поза перехідним режимом загальний строк договору може становити до 15 років, а за певних інвестиційних умов — продовжуватися. Це створює можливість довгострокового планування, але водночас підвищує значення відкритого відбору, контролю вартості та вимірюваних показників якості.
Компенсація повинна бути справедливою для пасажира і платника податків
Договір має заздалегідь визначати формулу компенсації, допустимі витрати, розподіл доходів і ризиків, обґрунтований прибуток, порядок коригування виплат та механізм повернення надмірної компенсації.
Якщо оператор одночасно виконує PSO та займається іншою господарською діяльністю, він повинен вести окремий облік. Кошти, отримані на суспільно важливий маршрут, не можна використовувати для фінансування комерційної діяльності або іншого договору.
Щороку оператор має проходити незалежний аудит роздільного обліку. Компетентний орган повинен перевіряти договори на наявність надмірної компенсації, а органи державного фінансового контролю та державної допомоги — отримувати необхідні документи й пояснення.
Це одна з найбільш сильних частин законопроєкту. Але вона запрацює лише за умови відкритості не формальних звітів, а даних, за якими громадськість і парламент зможуть порівняти заплановану та фактичну кількість рейсів, пунктуальність, доступність, скасування, якість рухомого складу і вартість одного перевезеного пасажира.
Відповідність acquis ЄС: важлива, але не абсолютна відповідь
Надана довідка щодо відповідності праву Європейського Союзу робить загальний висновок, що проєкт відповідає acquis ЄС у сфері транспорту та зобов’язанням України за Угодою про асоціацію.
Водночас у самій таблиці низка положень оцінена як така, що відповідає європейським нормам лише частково. Це стосується окремих випадків прямого укладення договорів, критеріїв конкурсного відбору, строків контрактів, визначення обґрунтованого прибутку, контролю надмірної компенсації та доступу до інформації.
Така оцінка не означає автоматичної невідповідності законопроєкту. Частина питань залишається у сфері національного регулювання, а окремі процедури мають бути переглянуті після вступу України до ЄС. Проте парламент повинен розрізняти урядову самооцінку відповідності та незалежну оцінку європейських інституцій.
Тому посилання на євроінтеграцію не повинно завершувати дискусію. Воно має відкривати детальну перевірку того, чи забезпечує українська модель ті самі принципи: пропорційність втручання, недискримінаційний доступ, прозорість договорів, обґрунтовану компенсацію та захист суспільного інтересу.
Європа вже обговорює наступний рівень — безшовну подорож
Вересневий аналітичний матеріал Дослідницької служби Європейського парламенту показує, наскільки швидко розширюється європейська залізнична політика. Поки Україна створює базову систему замовлення та фінансування суспільно важливих маршрутів, Європейський Союз обговорює, як зробити подорож декількома операторами доступною через один пошук і один квиток.
Європейська законодавча пропозиція передбачає обмін інформацією про залізничні продукти з квитковими платформами, відкриття систем продажу домінуючих перевізників для інших операторів, недискримінаційні умови доступу та продаж квитків щонайменше за п’ять місяців до поїздки.
Цей документ не є безпосередньою правовою основою українського законопроєкту і станом на вересень 2026 року описує саме законодавчу пропозицію, а не остаточно ухвалений регламент. Але він демонструє напрям розвитку: європейська залізниця оцінюється не лише за наявністю маршруту, а й за простотою придбання квитка, доступом до інформації, можливістю пересадки та зрозумілою відповідальністю перед пасажиром.
Два етапи однієї європейської логіки
Український етап: визначити потрібний маршрут, укласти договір, забезпечити компенсацію та контроль.
Наступний європейський етап: поєднати операторів, квиткові системи, розклади, права пасажира та всю подорож в одну зрозумілу послугу.
Пільги та повні права пасажирів залишаються окремим треком
Законопроєкт не врегульовує фінансування перевезення пільгових категорій громадян. Загальні правила PSO не застосовуватимуться до тарифів для категорій пасажирів, яким законодавство надає пільги.
Окремо розробник відмовився включати повну імплементацію Регламенту ЄС 2021/782 про права та обов’язки пасажирів залізничного транспорту. Права пасажирів, компенсації, допомога, відповідальність перевізника та ширші гарантії для людей з інвалідністю мають бути врегульовані майбутнім законом про ринок залізничного транспорту.
У договорах PSO вже повинні з’явитися конкретні вимоги щодо доступності та безбар’єрності. Це важливий крок. Але пасажиру потрібна цілісна система: доступний поїзд, зрозумілий квиток, гарантована допомога, право на інформацію та дієва компенсація у разі порушення умов перевезення.
Бюджетна прогалина, яку необхідно закрити до голосування
Пояснювальна записка зазначає, що реалізація проєкту не потребуватиме видатків державного бюджету в поточному році. Одночасно вона визнає, що після набрання законом чинності збільшаться витрати державного та місцевих бюджетів на компенсацію суспільно важливих послуг.
Формально ці твердження не суперечать одне одному: закон пропонується ввести в дію через рік після опублікування. Однак вони підтверджують, що головні витрати перенесені в майбутні бюджетні періоди.
Пояснювальна записка посилається на фінансово-економічні розрахунки як на додаток 1. Водночас у наданому редакції 92-сторінковому пакеті окремого додатка з такими розрахунками не виявлено. До парламентського розгляду необхідно отримати повну модель із прогнозом вартості PSO для державного бюджету, областей і міст щонайменше на декілька років.
Що парламент має перевірити до ухвалення закону
1. Повний фінансовий розрахунок.
Скільки коштуватимуть державні, приміські та міські договори PSO і якою буде частка кожного рівня бюджету?
2. Гарантії для фінансово слабших і постраждалих регіонів.
Чи не втратять вони маршрути через неспроможність забезпечити необхідне співфінансування?
3. Об’єктивні критерії суспільної важливості.
Потреба в маршруті має визначатися за мобільністю населення, транспортною доступністю, соціальним значенням та наявністю альтернатив, а не лише за адміністративним рішенням.
4. Вимірювана якість.
Договори повинні містити конкретні показники пунктуальності, безпеки, доступності, стану рухомого складу, інформування пасажирів і відповідальності за скасування рейсів.
5. Синхронізація законодавчих треків.
Закон про PSO, закон про конкурентний ринок залізничного транспорту, права пасажирів, зміни до бюджетного законодавства та урядова методика компенсації мають запрацювати як одна система.
6. Часова межа перехідного режиму.
Парламентський контроль має не допустити перетворення тимчасових прямих договорів на безстрокову заміну конкурентного ринку.
Від публікації до реального поїзда
Публічне обговорення проблеми
↓
Парламентські консультації та уточнення законопроєкту
↓
Офіційне рішення і повний пакет підзаконних актів
↓
Фінансування в державному та місцевих бюджетах
↓
Договори з вимірюваними стандартами якості
↓
Реальний маршрут, доступний для пасажира
Цей ланцюг важливий, тому що законодавча реформа не завершується голосуванням у Верховній Раді. Після ухвалення закону потрібно простежити прийняття урядових порядків, появу бюджетних програм, укладення перших договорів, публікацію розмірів компенсації та фактичне виконання маршрутів.
Запровадження PSO — необхідний крок до європейської моделі залізничних перевезень. Держава повинна бачити реальну вартість суспільно необхідної послуги, перевізник — розуміти умови її оплати, а пасажир — знати, за яку якість відповідають замовник і оператор.
Але прозорість обліку не замінює наявності грошей. Якщо області та міста отримають нові повноваження без достатнього ресурсу, транспортна нерівність між регіонами може поглибитися. Якщо державна субвенція залишиться лише можливістю в межах наявних асигнувань, найнеобхідніші маршрути конкуруватимуть за обмежений бюджет без гарантії збереження.
Тому під час парламентського розгляду я наполягатиму на поєднанні трьох складових: чіткої відповідальності замовника, передбачуваного фінансування та вимірюваної якості для пасажира.
Європейською ця система стане не тоді, коли в українському законі з’явиться термін PSO. Вона стане європейською тоді, коли потрібний людям поїзд отримає чесний контракт, гарантований ресурс і публічно перевірюваний результат.
